禁煙令立法困難造成禁煙令為一紙空文

禁煙標誌高懸，煙霧繚繞依舊

禁煙首日，記者在武漢走訪了近十家醫院，發現儘管控煙標識比較齊全，但在部分走廊和候診室裏，記者多次看到有人吸煙，在電梯口的垃圾桶上，都有煙頭煙灰。

武漢去年5月對醫療機構作出全面禁煙要求，院內設立控煙監督員和巡查員，以勸阻吸煙者。

在採訪中，一些控煙監督員屢屢叫苦：雖然多數吸煙者能夠接受勸阻，但少數患者不理解甚至辱罵監督員，加上患者及家屬流動性強，醫院沒有處罰權力，控煙效果並不明顯。

濟南，在汽車站、泉城廣場、濟南火車站等公共場所，到處可見若無其事、旁若無人的吸煙者。即使是在懸掛了很多禁煙標誌的醫療機構，抽煙者也不在少數。記者在濟南市婦幼保健院看到，有人在樓梯間或者牆角下吸煙。而在街頭的網吧內，基本上每台電腦前都擺着一個煙灰缸，裏面放着參差不齊的煙頭。

不僅在武漢和濟南，記者在百度中輸入“禁煙”二字，發現“禁煙令”不“給力”，成了禁煙首日的普遍現象，餐館、網吧等公共場所成吸煙重災區。

2003年10月我國簽署了《煙草控制框架公約》。2005年8月，第十屆全國人大常委會第十七次會議批准了《煙草控制框架公約》，承諾我國室內公共場所今年1月起全面禁煙。一些地區對醫療機構作出全面禁煙規定，要求至2010年底，逾半醫院需建成無煙單位。

違禁抽煙，咋就罰不了呢

記者調查發現，濟南15年前就出台了《濟南市公共場所禁止吸煙的規定》，邁出了“禁煙”的第一步。其中明確規定體育館、影劇院、圖書館、託兒所、中小學、醫療機構、電梯間和公共交通工具等九大類公共場所禁止吸煙。

至今，“禁煙令”已經歷經15年過程，但該規定很難被嚴格執行，公眾瞭解這一部門規章的寥寥無幾。《濟南市公共場所禁止吸煙的規定》明確要求，“檢查人員對在本單位範圍內禁止吸煙的公共場所吸煙者，應當予以制止，並可處以十元罰款。”

濟南市衞生局有關人士告訴記者，這些年衞生主管部門對於公共場所抽煙者主要採取勸説、教育的方式，進行行政處罰的寥寥無幾。

一位業內人士表示，作為衞生主管部門，並沒有人身限制權，即使抓到有人在公共場所抽煙，如果當事人不積極配合，執法人員也很難進行行政處罰。

武漢在2005年也曾發佈《公共場所禁止吸煙規定》，明確規定八類禁止吸煙的公共場所，對不執行規定的單位，可處以500元以上1000元以下罰款。

武漢市衞生局愛衞辦主任吳風波直言，因執法人員和執法力度不足，5年來未開出一張罰單，“禁煙令”成為一紙空文。吳風波表示，由於缺乏理解和有效的手段，口頭勸阻經常引發糾紛甚至被打，禁煙工作比較艱難。

有規可依，還得有法可循

武漢市政府參事鄭友德表示，目前，我國尚無一部專門針對公共場所禁煙的法律，北京、上海、杭州等150個城市和地區雖説都頒佈了公共場所禁煙規定，但都有規難行。

直至2010年底，我國的控煙立法尚未進入全國人大的立法計劃。有關控煙，除《未成年人保護法》等法律中的零星規定，僅有兩則全國性規定——《關於在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規定》和《公共場所衞生管理條例》，分別已頒行了19年和23年。不僅法律層級較低，且不少規定嚴重滯後，早已被架空。

雖然各地大多已有一些公共場所禁煙規範，但最高層級只是規章。清華大學衞生法研究中心教授王晨光認為，地方立法法律等級低，公眾對其權威性認可度不高；權利義務的設定與現實脱鈎，可操作性內容少，導致不少規範性措施無法落實。更重要的是，立法本身對法律後果的規定以及執行機制的設計模糊，讓法律缺乏執行力。

記者在採訪過程中，不少公共場所的管理者都對禁煙令的實施表示了質疑，“只能勸不能管，很容易流於形式”，即使出台了禁煙令，沒有相關的法律法規和實施細則，監管難度比較大。

山東省疾控中心健康教育所所長孫桐介紹，中國內地在公共場合實行全面禁煙，目前還只是一個通知而已，並沒有形成規章制度，缺乏強制力。有關部門在執行的過程中沒有法律依據。

“一個通知是沒有法律約束力的，它的強制性沒法體現。在公共場所吸煙，會受到什麼處罰、由誰來處罰，這一切都還沒有清晰的規定。”孫桐表示，雖然每年都有很多關於禁煙的提案，但是立法還處於滯後狀態。想要從根本上實現公共場所禁煙，“法律依據是必不可少的，否則禁煙將成為一紙空文。”

按世衞組織《煙草控制框架公約》履約要求，“自2011年1月起，我國應在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其它可能的室外工作場所完全禁止吸煙”。去年5月，這一消息轟動全國，隨後，衞生部有關人士出面稱，這只是“世界衞生組織《煙草控制框架公約》的要求”，並未成為我國國內法律規定。簽署公約，表明是往這個方向努力。為做好控煙履約工作，全國醫療系統將於2011年實現全面禁煙。

王晨光教授建議，我國公共場所禁煙，應該正視煙草和二手煙的危害，以保障人民生命健康為宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法；應以《煙草控制框架公約》為標尺，借鑑國外和我國港台等地區的成功立法案例，選擇科學可行的執法模式，推動我國公共場所禁煙法治運動。當然，部分專家建議，考慮實際情況，在公共場所禁煙規定執行中，也要照顧“煙民”需要，多設立吸煙區、吸煙室。