近年來各地紛紛出臺控煙或禁菸法規，但實施情況並不理想，一些甚至成了“一紙空文”。
1 控制吸菸，各地立法頻“出拳”
多地立法控煙的背後，是重視國民健康的迫切性
“2011年1月1日起，全國醫療衛生系統將實現全面禁菸。”2009年5月，衛生部等四部門聯合印發了《關於2011年起全國醫療衛生系統全面禁菸的決定》，要求到2011年確保實現全國醫療衛生系統全面禁菸的目標。
爲了實現這一目標，中國醫療衛生系統的全面禁菸工作進入到最後一個月的準備期。
近年來，除了醫療衛生系統大力推行控煙工作之外，控制公共場所吸菸、減少“二手菸”危害的立法及修法工作也在各地緊鑼密鼓地進行着：今年3月1日起，《上海市公共場所控制吸菸條例》與《杭州公共場所禁止吸菸條例》同時開始實行；9月1日起，《廣州市控制吸菸條例》開始實施，市內12類公衆場所全面控煙；而從去年至今，包括天津、重慶、瀋陽、哈爾濱、南昌、蘭州和深圳在內的7座城市都開始了相關的立法工作。
據統計，截至目前，除山西省會太原外，其他30個直轄市、省會城市都已立法禁止在部分公共場所吸菸。另有154個地級城市實施了本地區部分公共場所禁止吸菸的規定，數量約佔全部地級及以上城市的一半。
相較於上世紀90年代各地開始實施的“公共場所禁止吸菸條例”，近年來出臺的控煙法規，在形式與內容上都有着較多變化。例如，在法律的位階上，由政府規章上升爲地方性法規；在規定的名稱和精神上，多從原來的“禁止吸菸”轉向“控制吸菸”；在控煙的場所上，根據原有基礎新增了禁止吸菸的場所類型，並新規定了辦公室、商場、超市等需要設置吸菸區與無煙區的場所。這些變化顯示出，控煙立法跟隨時代發展，自身已進行了一些有益的調整。
在各地頻頻出臺的控煙法規的背後，反映了吸菸與“二手菸”危害引發的社會關注。據《2010年中國控制吸菸報告》稱，我國目前吸菸人數已超過3億，每年有100多萬人死於與菸草相關的疾病。《中國人羣的吸菸和二手菸暴露的流行狀況》報告指出，目前約有7.68億非吸菸者被動吸入“二手菸”，其中約2億爲兒童。
由於目前國內並無專門針對公共場所禁止或控制吸菸的全國性法律，清華大學法學院衛生法研究中心教授申衛星表示，“短期內出臺一部國家級的、統一規範煙控事業的"控煙法典"很難。當下的目標應定位在推動現有與控煙事業相關的法律法規的增訂、修改，使其達到世界衛生組織《菸草控制框架公約》的要求，切實做到推動控煙事業有法可依。”
2 “敢怒不敢言”，法規幾成“空拳”
立法與執法的雙重尷尬，導致控煙現狀不容樂觀
說起“二手菸”，任職於北京市海淀區某公司的安女士直搖頭：她所在的辦公樓內根據控煙法規開闢了吸菸區，但包括公司領導在內的同事們仍總是在辦公室內抽菸。“雖然北京市新出臺了控煙規定，但很少見到衛生部門來單位檢查。”患有喉炎的她對“二手菸”只能“敢怒而不敢言”。
如此的尷尬不只發生在辦公室。不久前在北京北四環邊的某餐廳，學生小楊與旁桌的客人爭執了起來，原因是牆上明明貼着“禁止吸菸”標識，對方卻在抽菸，氣味刺激得她很不舒服。“我們一般不對吸菸客人直接勸阻，而希望客人自覺，因爲一來衛生部門檢查不是很嚴格，二來我們沒有權力處罰吸菸者，三來更怕影響生意。”該餐廳負責人如是說。
有專家認爲，雖然控煙或禁菸法規不斷出臺，但控煙工作依然任重道遠。
上海今年3月開始實施《上海市公共場所控制吸菸條例》，但我們走訪了上海的數家飯店、網吧和咖啡廳後發現，這些公共場所中，有的雖在主管部門要求下張貼了禁菸標識，卻未安排巡視勸阻吸菸者的負責人；有的雖分別設置了無煙區與吸菸區，但兩區之間只用半人高的擋板隔斷，難以起到隔煙效果；更有甚者，總共有約40張餐桌的餐廳中無煙區範圍只有象徵性的一張餐桌大小……這些在條例中幾乎沒有規定的內容，實際上體現了各地控煙立法中普遍存在的可操作性不強的問題。
一些法規除了公共場所禁菸規定在實施中遭遇困難外，那些處罰措施更是受到了“冷遇”。據報道，武漢市於2005年開始實施《公共場所禁止吸菸規定》，至今未開出過個人罰單。之所以罰單難開，重要原因在於取證難。《杭州市公共場所控制吸菸條例》中規定，不聽勸阻的吸菸者個人將被處以50元罰款，但對於吸菸者行爲的取證方式和證據採信等問題，條例卻並未明確規定。
清華大學法學院教授王晨光表示，從立法效果上看，目前地方控煙立法還存在很多問題，如法律效力等級過低，公衆對其權威的認可度有限；法律規定中抽象的原則性規定與口號宣傳性內容較多，實際可操作性內容不足；某些權利義務的設定與現實國情不符，致使規定無法落實；立法自身在法律後果的規定與執行方面較爲模糊，缺乏執行力等。
3 控煙立法，呼喚“組合拳”
立法前的論證與評估，立法後的執行與推廣須同時跟進
“控煙立法中存在的困難問題之一，就是如何設置執法權，從而切實調動執法者的能動性，將控煙立法落到實處。”王晨光坦言，無論是單一部門執法還是聯合執法，權責分明應當是執法權設置中的基本要求。在控煙立法之初應做好法律評估，瞭解控煙涉及的相關人羣與相關執法部門的觀點、需求及客觀能力，做到立法時就儘量保證制度設置的可操作性，從實體和程序上明確執行機構的權力範圍。
而在備受爭議的執法效果上，衛生法專家認爲，成立多部門聯合的執法機構是國外立法的有效經驗，值得學習和借鑑。據介紹，在新加坡等地，執法團體由衛生部門牽頭，由各公共場所相關主管部門進行常規監督，“執法部門進入飯店，先檢查有無蟑螂，再檢查有無煙灰缸”，國家控煙辦公室主任楊功煥對此形象地描述。此外，政府設立監督電話，市民發現有人在公共場所吸菸而場所負責人未履行監督勸阻責任時，並不一定要直接交涉以免發生正面衝突，而是撥打電話舉報，由執法部門來處理。這樣既有助於減少舉報者的取證困難，也可以在工作中有所側重地檢查公共場所。“況且由執法部門定期曝光公共場所控煙不作爲的行爲，對以營利爲目的的商業場所來說，本身就具有一種處罰效果。”
“最能節省法律制度成本、提升法律實際效力的，就是將法律精神內化入人心。”在通過立法提高公衆控煙意識的切入點上，楊功煥認爲，在政府完善立法與執法的同時，需要與之相伴的是控煙理念在公衆中的切實推廣。只有讓公衆瞭解控煙立法的基礎和目的，纔能有效避免“控煙活動走過場”、“上有控煙政策，下有抽菸對策”的現象。
在今年8月《深圳經濟特區控制吸菸條例》的修訂過程中，“對違反規定吸菸的個人處罰金額上調至500元”的內容變化引起了當地公衆對控煙立法的關注與探討。政府藉助這一契機宣傳條例中“重在保護不吸菸者”的關鍵內容，就使得更多公衆瞭解到條例之“新”的真正所在。
將目光放長遠，控煙工作要想順利推進，實際上也對國家多層面的立法修法工作提出了更高的要求。“立法的最終目的是減少菸草對不吸菸者健康的危害。”申衛星建議，應從根本上將控煙工作視作一個過程，建立起菸草種植、生產、銷售到使用的整個過程中的法律控制機制；讓包括廣告法、未成年人保護法、慈善事業法在內的既有和將要立法或修改的法律，以及一些與菸草相關的稅收、財政、產業促進等政策方面，都能體現這樣一種精神。
